[政策法规]世界典型住房自有社会形成背景

自从原国土资源部土地利用管理司副司长束克欣2006年6月26日在《中国经济周刊》撰文认为我国“城市居民住房自有率达到世界第一”以来[1]，住房自有率与住房私有率的概念差异、我国和国外的住房自有率与住房私有率数据对比、“居者有其屋”是否可行等问题的讨论大量出现于大众媒体，学术界也对此予以了关注[2-4]。

本文并不讨论“居者”是否应该“有其屋”，也不论述当前我国的住房自有水平是否合理，本文旨在通过对具有较高住房自有率的国家与地区的高住房自有水平形成的社会经济背景的尽可能客观的分析，试图为社会各界从更宏观视角探讨前述问题抛砖引玉。

世界典型住房自有社会形成背景

卢光松

（安徽建筑工业学院 管理学院，合肥 230022）

摘要：二十世纪后半叶，特别是二十世纪七十年代末以来随着新自由主义在全球的蔓延，世界范围内住房自有水平得到了明显提升，形成了很多具有较高住房自有率的国家与地区。回顾了住房自有在二十世纪的发展过程，以数据说明世界各地的住房自有水平存在极大差异，简要总结了文献中有关人们偏好住房自有而不是住房租赁的主要论据，然后详细分析了盎格鲁—撒克逊国家、欧洲地中海国家、东欧经济转型国家与东亚新兴经济体高住房自有水平形成的社会经济背景。

关键词：住房自有；新自由主义；盎格鲁—撒克逊国家；欧洲地中海国家；东欧；东亚

自从原国土资源部土地利用管理司副司长束克欣2006年6月26日在《中国经济周刊》撰文认为我国“城市居民住房自有率达到世界第一”以来[1]，住房自有率与住房私有率的概念差异、我国和国外的住房自有率与住房私有率数据对比、“居者有其屋”是否可行等问题的讨论大量出现于大众媒体，学术界也对此予以了关注[2-4]。

本文并不讨论“居者”是否应该“有其屋”，也不论述当前我国的住房自有水平是否合理，本文旨在通过对具有较高住房自有率的国家与地区的高住房自有水平形成的社会经济背景的尽可能客观的分析，试图为社会各界从更宏观视角探讨前述问题抛砖引玉。

1 住房自有社会大量形成

　　二十世纪后半叶，特别是二十世纪七十年代末以来随着新自由主义在全球的蔓延，世界范围内住房自有水平普遍得到了明显提升，形成了很多具有较高住房自有率的国家与地区，这些国家与地区也因此而被称为住房自有社会（homeownership society）[5]，部分国家与地区由于其极高的住房自有率，甚至被称为超住房自有社会（super ownership society）。住房自有似乎正在成为普遍的趋势。

　　由于快速的工业化与城市化，十九世纪西方资本主义国家绝大部分城市人口是在私人租赁市场寻求住所，住房供给极为紧张，居住的过度拥挤引起卫生状况的严重恶化，导致流行性疾病横行，因此，这段时期西方国家主要将住房问题作为卫生与健康问题来处理[6]。十九世纪晚期至二十世纪早期，住房问题已经被看作是经济问题与政治问题，控制租金与保护承租人权益的各种住房租赁管制措施开始普遍出现，但住房仍然仅被视作消费品，而不是投资品[6]。

　　二十世纪五六十年代为资本主义发展的“黄金时代”，住房饱受二战破坏的国家，得以投入大量的资金补贴住房建设，各种社会性住房（social housing）也迎来了黄金发展期，到六十年代末，住房短缺问题基本缓解。这一时期由于凯恩斯主义主导经济政策，住房供给的国家干预色彩明显。除少数没有受到战争破坏的国家如美国、加拿大、澳大利亚等以外，多数资本主义国家并不将提高住房自有率作为政策目标。

　　二十世纪七十年代，资本主义世界出现了以“滞胀”为特征的经济危机，凯恩斯主义无法有效应对“滞胀”问题，主张削减社会福利、弱化政府角色、强化私有产权和自由竞争的新自由主义（neoliberalism）逐渐成为制定经济政策的理论依据。为拉动经济增长，在住房等长期被去商品化（decommodified）的领域，日渐强调私有化与市场化，政策目标随之偏向住房自有的促进。二十世纪八十年代的英国、九十年代的东欧经济转型国家以及九十年代末的中国公有住房的大规模私有化，更是在短时期内极大地提高了住房自有率。到本世纪初，住房的资产属性已经得到广泛的认可，住房自有的促进甚至被部分发达国家看作是建设基于资产的福利社会（asset-based welfare society）的关键措施。

2 住房自有水平各地差异极大

尽管二十世纪绝大部分国家的住房自有率都有了较大幅度的提升，实际居住质量的改善也基本与经济发展同步，但世界各国的住房自有水平却存在着极大的差异，与社会经济其它领域日渐趋同相比，住房占有和消费模式的多元化特征仍然非常明显。

表1是2010年9月华盛顿智库美国企业公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research）研究员（resident fellow）Pollock在美国参议院银行、住房和城市事务委员会下属的安全、国际贸易及金融子委员会提供的证词中列出的部分国家的住房自有率[7]，该表中所列出的国家除新加坡外，均是经济合作与发展组织成员国，反映的是市场机制相对成熟、经济发展水平相对较高的发达国家的住房自有水平。

表1 新加坡与部分经合组织成员国住房自有率

排名 国 家 自有率 统计年份 排名 国 家 自有率 统计年份

1 新加坡 89% 2009 14 加拿大 68% 2006

2 西班牙 85% 2008 15 瑞典 68% 2008

3 冰岛 83% 2005 16 新西兰 68% 2001

4 比利时 78% 2007 17 美国 67% 2009

5 挪威 77% 2001 18 日本 61% 2003

6 葡萄牙 76% 2007 19 芬兰 59% 2008

7 卢森堡 75% 2008 20 捷克 59% 2007

8 爱尔兰 75% 2009 21 法国 57% 2007

9 智利 73% 2002 22 荷兰 57% 2008

10 意大利 72% 2007 23 奥地利 56% 2009

11 以色列 71% 2004 24 丹麦 54% 2009

12 澳大利亚 70% 2006 25 德国 46% 2007

13 英国 68% 2010 26 瑞士 35% 2000

由表1可见，奉行莱茵模式的国家如德国、法国、瑞士、奥地利、荷兰等大多具有最低的住房自有率，而盎格鲁—撒克逊国家（英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰与爱尔兰）中除爱尔兰的自有率高达75%外，住房自有水平出奇地一致，都是处于67%～70%区间内，其中自有率位于区间最低值的美国由于2008年次贷危机的影响2009年住房自有水平略有下降。

表2中的数据出自欧洲抵押贷款联合会（European Mortgage Federation）[8] ?，其中列出了表1没有给出的欧盟其它成员国以及俄罗斯与土耳其的住房自有率。由表2可见，东欧经济转型国家一般具有极高的住房自有率??，因此而被称为超住房自有社会。结合表1与表2中的数据可见，欧洲地中海国家（西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等）也具有较高的住房自有水平。

表2 部分东南欧国家住房自有率

排名 国 家 自有率 统计年份 排名 国 家 自有率 统计年份

1 罗马尼亚 97.7% 2009 8 斯洛文尼亚 81.3% 2009

2 匈牙利 93.0% 2010 9 俄罗斯 81.0% 2009

3 立陶宛 91.0% 2009 10 土耳其 81.0% 2002

4 爱沙尼亚 87.1% 2009 11 希腊 80.1% 2010

5 拉脱维亚 87.0% 2009 12 马耳他 79.2% 2009

6 保加利亚 86.8% 2009 13 塞浦路斯 73.8% 2009

7 斯洛伐克 85.5% 2010 14 波兰 68.7% 2009

表3的数据出自住房金融信息网[9]，其中列出了4个东亚新兴经济体的住房自有率。另外，根据中国台湾内政部营建署的统计[10]，2010年台湾地区的住房自有率是87.89。结合表1中新加坡与日本的数据可见，东亚总体住房自有水平相对较高，但各国家与地区间的住房自有率差异较大。其中住房自有水平最低的中国香港，自有率自1982年到2004年从28.7%稳步增长至54.3%[11]，该增长速度在成熟市场经济国家或地区颇为罕见。住房自有水平较低的韩国，其自有率从1990年的49.9%增加到2005年的55.6%[12]，也保持了较高的增长速度，但由于韩国城市人口主要集中于首尔经济圈，对首尔的住房供给造成极大压力，首尔自1985年至2000年住房自有率平均值仅为40%，从而拉低了韩国的住房自有率。

表3 泰国、马来西亚、韩国与香港住房自有率

排名 国 家 自有率 统计年份 排名 国家或地区 自有率 统计年份

1 泰国 75% 2008 3 韩国 55.6% 2005

2 马来西亚 67% 2006 4 中国香港 52.9% 2011

需要说明的是，在不同的国家“住房自有”具有不同的含义，住房自有者对其居住或占有的住房所拥有的法律权利往往存在很大的差异，例如在斯堪的纳维亚国家，各种形式的住房间接自有（indirect owner-occupation）占有相当高的比例[13]，住房间接自有的权利对象与权利实现方式根本不同于住房直接自有。相应的，住房自有率在不同国家的统计口径也就存在很大的不同，因此，仅以住房自有率反映各国住房占有和消费模式上的差异是为了方便分析不得不采用的过于简单化的方法。各种机构给出的住房自有率数据相互之间差异较大也很大程度上是源于对住房自有以及住房自有率概念的不同理解。但从总体趋势上看，住房间接自有已经在市场的驱动下逐步向住房直接自有转变。

3 为什么偏好住房自有

本节对研究文献中有关人们为什么选择住房自有而不是住房租赁以及住房自有水平为什么会得到普遍提升的主要论据给出简要总结。

3.1 偏好住房自有乃人之本性

所有权包括占有、使用、收益与处分权。对所居住住房拥有所有权，意谓着对居住场所的独立与自由使用有了法律保障，可以按照自己的喜好自由地装饰与装修。对自身独立和自由的追求、对物质占有和控制的偏好皆是人类的本性，因此，对住房自有的偏好是人本性的一部分[14]。住房与家、邻里、社区等相关联，于是住房自有更是被赋予了强烈的情感因素。随着经济的发展和技术的进步，满足人们拥有自己住房的偏好的客观条件不断改善。——此论据可以解释世界范围内住房自有社会的普遍形成，但不能解释各地住房自有水平的显著差异，尤其是一些最富裕最发达的国家却有着世界最低的住房自有率。

3.2 社会观念推动住房自有

社会观念对于住房自有社会的形成起着重要的作用[15, 16, 17]。社会观念决定着人们对个人尊严、社会认同等的认识，决定着人们的价值取向，指导着人们的决策与行为。在很多国家和地区，拥有私人产权住房是进入主流社会的标志，是中产阶级生活方式不可或缺的组成部分，住房自有被认为是“正常的、应该的、理所当然的”住房消费模式，租房的年轻人基本上都自认为是将来的住房自有者，都在为早日成为住房自有者而努力积攒资金。在个别国家，租房者甚至被认为属于社会边缘群体。

在一些国家，偏向住房自有的社会观念进一步被神圣化，如“伟大的美国梦”、“英国人的家是他的城堡”、“伟大的澳大利亚梦”、“在日本人的家有一个城堡、一个国家、一个主人”等等，这些神圣化的口号不可避免地引导了政府的政策目标偏向住房自有，促进了住房自有社会的形成。

3.3 住房自有被用于生命周期储蓄

住房具有消费品与资本品双重属性。对住房的消费可获得居住服务以满足居住需求，居住服务可以通过住房租赁市场获得，也可以通过住房自有实现居住服务的自我提供。住房自有意谓着自有者通过投资住房获得住房所有权，间接获得了为在租赁市场得到与该住房提供的同等质量的居住服务所需支付的租金，因此，在租赁市场提供的居住服务与自有住房提供的居住服务完全可替代的条件下，即便自有住房未被用于出租或出售，也可认为具有资本品属性。

住房兼有消费品与资本品双重属性，同时住房又具有使用上的耐久性与价值上的巨大性，这些性质使得住房自有成为实现生命周期储蓄（life cycle saving）最为重要的途径。住房自有者在年轻时压缩消费购买住房支付抵押贷款，年老退休后可享受储存于住房中的财富以弥补收入的减少和防备不时之需，从而平衡生命周期消费。住房自有者在年老后可通过多种方式享受储存于住房中的财富。相对于租房者，在付清抵押贷款后，住房自有者的居住支出大为降低，且不需担心市场租金的上涨。自有者可置换到较便宜的住房一次性获得大笔现金。自有者还可以保留住房的居住权，利用住房反向抵押贷款获得现金收入。

文[18, 19, 20]等认为，将住房自有作为生命周期储蓄手段的动机主要来自于国家的社会福利体系，住房自有率一般与社会福利水平呈负相关关系，社会福利支出较低的国家大都具有较高的住房自有水平，自有住房被作为家庭的预防性储蓄弥补社会保障的不足。此论点可很好地解释奉行莱茵模式的国家的低住房自有水平。

近年来发达国家住房金融市场的快速发展特别是各种住房权益释放产品创新极大地提高了住房的变现能力，住房的货币价值与市场可交换性日益受到重视，住房的资本品属性得到进一步强化。同时，人口老龄化与经济竞争全球化带来的养老与福利危机迫使发达国家压缩社会福利支出，减小社会保障覆盖面，强调个人与家庭自我保障的责任，通过各种措施促进住房自有鼓励家庭储蓄财富以建设基于资产的福利社会，正成为不少国家改革社会福利系统的重要战略之一。

3.4 住房租赁的可接受性

住房自有的替代选择是住房租赁，因此，人们对租房的认识决定了对住房自有的认识[21]，对租房的接受程度极大地影响了成为住房自有者的动机。

相对于住房自有者，租房者在居住地点、居住环境和住房类型等方面的选择上拥有很大的灵活性，可以根据工作和生活需要方便地更换居住场所，可以享受房东提供的住房维修服务，可以免于负担抵押贷款享受财务上的自由。尽管有这些好处，但租房者在与房东的利益博弈中，一般处于相对弱势地位，需要法律给予特别保护，正因为此，在不同社会对租房的不同认识很大程度上与当地对租房者的权利保护以及住房租赁管制程度相关，租房者的安全感与尊严感不仅取决于立法上的保护，还取决于法律在现实中能否真正得到有效执行。

另外，通过租赁市场获取居住服务能否为中产阶级所接受，并与住房自有一样成为中产阶级长期的居住服务获取方式，还与租赁住房的供给、租赁住房的质量、公共租赁住房与私人租赁住房的比例以及国家政策对住房租赁和住房自有能否给予同等优惠等多方面因素相关。

最近几十年，由于经济学界从效率角度对住房租赁管制的普遍反对，住房租赁管制在很多国家与地区被逐渐放松或解除，租金调节逐步市场化，租赁合同也趋向于短期化，房东的博弈地位得到明显提升。这在一定程度上刺激了租赁住房的供给，改善了租赁住房的质量，但减少了租房者对租金支出等方面的安全感。因此，住房租赁管制的放松与解除如何影响了人们对住房租赁的认识并进一步影响了人们对住房自有的认识，住房租赁管制的放松与解除是否部分地导致了住房自有率的提高，其中各因素的相互影响较为复杂，有待进一步研究。

　　4 典型住房自有社会形成背景
　　根据住房与福利制度以及经济和社会发展模式研究文献通常的分类方法，这里将住房自有社会大致分为四种类型：盎格鲁—撒克逊类型、欧洲地中海类型、东欧与东亚类型。本节将讨论这些典型住房自有社会形成的社会经济背景，对于每一种类型的住房自有社会，先描述其共同之处，然后分析具有代表性的国家或地区。

　4.1 盎格鲁—撒克逊国家
　　盎格鲁—撒克逊国家具有基本一致的住房自有水平，其住房自有率低于东欧经济转型国家和欧洲地中海国家。盎格鲁—撒克逊国家是奉行个人主义和自由主义的典型代表，古典自由主义的基本元素是个人自由、私人财产权与个人责任，私有产权住房天然地与自由主义模式相关联，因此，盎格鲁—撒克逊国家发展成为住房自有社会有一定的必然性[22, 23, 24]。自由主义认为市场机制是最有效的资源配置方式，强调各种商品和服务应该主要由市场提供，政府干预应该最小化，与此相对应，盎格鲁—撒克逊国家住房的生产和消费基本遵循自由市场经济原则。正因为此，Poggio将盎格鲁—撒克逊国家的住房自有归类为“市场驱动的住房自有（market driven homeownership）”[25]。
　　英国政府在二十世纪五六十年代兴建了大量的被称为议会住房（council house）的公共租赁住房，主要提供给工人阶级居住，以缓解二战之后住房的极度紧缺，到1979年英国大约三分之一的家庭居住于议会住房。撒切尔担任首相后致力于推动住房和社会福利的私有化，强调以住房自有为中心改革社会政策[26]。作为撒切尔政府最重要的改革之一，于1980年实施的《住房法》中引入了“购买权（Right to Buy）”，赋予议会住房的租赁者以一定的折扣购买其所住住房的权利。与此同时，撒切尔政府主导了抵押贷款行业的自由化，使以前被排斥于抵押贷款市场之外的很多人能够获得贷款购买住房。议会住房私有化和金融系统去管制极大地促进了住房自有水平的提高[27]。开始于1969年废止于2000年的抵押贷款利息税减免（Mortgage Interest Relief at Source）政策允许借款者计算应税所得时扣减部分抵押贷款利息，对于激励中产阶级成为住房自有者起了相当大的作用。另外，英国政府还先后推出了一些低成本住房自有（Low Cost Home Ownership）计划帮助低收入者成为住房自有者[28]。
　　美国的政策制定者多年来一直鼓吹住房自有的好处，主张住房自有能够产生更有责任感的公民、更好的社区以至更好的社会，并将住房自有视作“伟大美国梦”的一部分[26]。美国联邦政府的政策对于提高家庭购房能力、引导居民选择住房自有而不是住房租赁起了极为重要的作用。联邦政府住房方面的政策主要有税收优惠、信贷市场参与和管理以及对住房供给者和消费者的直接补贴[29]。联邦个人所得税法为住房自有者的住房消费支出给予据说是发达国家最为优惠的税务处理[30]，该税务优惠自1915年开始实施并保持至今，其中包括对抵押贷款利息支出减免个人所得税、自住住房销售所得的资本收益税减免、不动产税减免等。根据美国国会税收联合委员会测算，2005年全年政府因对住房自有者的税收优惠而减少税收收入1470亿美元[30]。创立于1934年的联邦住房管理局通过为购房者的抵押贷款提供担保，使放贷机构放低借贷门槛，帮助了很多低收入者与少数族裔成为住房自有者[31,32]。联邦政府赞助企业房利美和房地美帮助建立的抵押贷款二级市场则为金融系统提供了巨额的流动性，降低了抵押贷款的利率。美国地方政府出于经济竞争与发展的目的，也对住房自有给予各种支持[33]。与英国相比美国的公共住房只占有微不足道的比例，联邦政府给予租房者的补贴相对于住房自有者获得的优惠也要少得多[29]。
　　加拿大住房的供给、分配与维修等基本上完全依赖于市场机制，只有百分之五的家庭居住于非市场化的社会性住房[34]。与美国类似，加拿大制度性歧视住房租赁，自1919年第一个帮助退役军人购房的住房计划出台以来，加拿大住房政策与住房计划几乎完全聚焦于住房自有，对自住住房销售所得也给予免交资本收益税优惠。建立于1946年的加拿大按揭与住房公司（Canadian Mortgage and Housing Corporation）是加拿大最重要的国立住房机构，主要功能是为抵押贷款提供担保，从而降低购房门槛，大约三分之一的加拿大购房者直接受益于按揭与住房公司[34, 35]。
　　随着经济竞争的全球化，主张私有产权和自由市场的新自由主义正在世界各国成为主流意识形态，主导着经济与社会政策的制定。盎格鲁—撒克逊国家基于市场的住房供给与消费模式和偏向于住房自有的住房政策正好与全球的新自由主义趋势相吻合，不可避免地对其它国家的住房政策与福利政策产生了重要的影响，其复杂的住房金融产品创新与住房金融市场体系建设被欧洲与东亚的很多国家与地区所效仿，住房的资产属性乃至建设基于资产的福利社会也正在越来越多的国家得到认同。正因为此，这里对盎格鲁—撒克逊国家住房自有社会的形成给予了较多的描述。

作者：卢光松实名　回复日期：2012-09-13 10:58:54

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　　4.2 欧洲地中海国家
　　欧洲地中海国家在社会、经济与文化等方面存在很多共同点。与欧洲西北部国家相比，欧洲地中海国家不但具有总体上更高的住房自有率，而且其社会各阶层都具有较高的住房自有率，住房自有率没有显示出明显的社会阶层差异[25]，而在其它发达国家贫穷家庭的住房自有水平一般远远低于富裕家庭。
　　欧洲地中海国家社会福利制度建设滞后，社会保障依赖于大家庭成员之间的相互扶持，非正式就业占有较高比例，金融市场不发达，投资渠道缺乏，住房自有在满足居住需求、应对不确定风险和保证家庭福利中起着极为重要的作用[36]。欧洲地中海国家社会性住房供给严重不足，政府对住房租赁的无效管制压制与恶化了私人租赁市场，使得居民不得不通过住房自有获取居住服务。个人储蓄与家庭代际间的财富转移是获取自有住房的重要手段[36,37]。有效土地规划管理的缺乏和对非法住房建设的容忍，为普通家庭特别是低收入家庭通过自建和其它非市场化渠道获取住房提供了途径，一定程度上弥补了住房抵押贷款市场的落后[25, 36]。
　　意大利国家层面对住房的支持力度小且组织薄弱，住房的建设规划与金融支持逐渐演变为由地方政府负责[38, 39]，其住房自有社会的形成不是政策设计的初衷。直到上世纪八十年代末期，意大利一直缺乏有效的规划管理，未获规划批准的住房建设是普遍现象，大量的居民非法自建房推动了低成本的住房自有[39]。社会性住房的供给在意大利一直处于政策的边缘地位，有限的社会性住房计划往往都伴随着“购买权”的赋予，其中在1951年至1970年间，共建设了八十万套公共住房，但同时却私有化了八十五万套，社会性住房“购买权”的受益者主要是公务员和中产阶级[25]。1978年意在减轻租房者租金负担的公平租金法案却刺激了非法的住房租赁地下市场的形成，减少了租赁住房的供给。政府对住房自有者“主要住所”的购买与建造给予了较为优惠的税务处理。意大利住房金融市场发展滞后，成为住房自有者主要依赖个人储蓄与家庭资源支持而不是抵押贷款。
　　尽管在弗朗西斯科?佛朗哥的长期统治期间，西班牙经济飞速增长，但其社会福利制度一直处于较低级阶段，经济中所谓“有保证的部门”的雇员比其它部门享受着更慷慨的福利[5]。佛朗哥统治时期，中央政府为住房建设行业提供补贴以促进住房供给，同时通过严格限制工人流动抑制城市住房需求，从而快速提高了住房自有水平[40]。1946年通过的租赁管制法案冻结了住房租金，并使房东解除租约变得极为困难，该法案使租赁住房的维修与兴建失去了经济动机，导致租赁住房数量短缺、品质恶化。为刺激租赁住房的投资，1985年西班牙解除了租金管制，但立即引起租金暴涨，反而为住房自有赋予了新的动力[41]。上世纪八十年代的税收制度变革也推动了住房自有，新税收法律首次规定所有人都要交个人所得税，但可以扣减抵押贷款本金与利息支出。八十年代中期金融系统的自由化改革则提高了低收入家庭的住房抵押贷款负担能力[40]